Dicho de otra manera: ¿cómo aplicar un urbanismo eficaz y práctico en el siglo XXI? Sobre todo en un momento lleno de incertidumbre, líquido, global y de pretendida salida de la denominada Crisis. En efecto, son tres, al menos, los factores de contexto que explican buena parte de los conflictos del urbanismo en el primer cuarto de nuestro siglo. En primer lugar, esto no es una salida de la crisis, nos hallamos ante un verdadero cambio de ciclo, donde las cosas del urbanismo, la construcción, la edificación y la promoción inmobiliaria, no volverán a ser como en 2007. Se abre desde hace dos años, una senda de recrecimiento en la materia; pero los hechos del urbanismo actual son disímiles, a los de antes. Así es, y en segundo lugar, este cambio de ciclo que en el caso del sector inmobiliario y de la construcción nota desde hace más o menos dos años, un repunte en indicadores de compra y venta de suelos y edificios; en venta de viviendas; aumento de concesión de licencias; publicidad de nuevas promociones y sobre todo mejora de la confianza –debe recordarse que el premio Nobel de economía de este año, Richard Thaler, es competente en los estudios de psicología económica–, sin embargo no será, como decimos, él de antes de 2007 por varias evidencias empíricas de peso. Sólo interesan suelos y edificios con expectativas ciertas y seguras; la financiación es diferencial, es decir sólo para promociones con clientes bien avalados en sus compras, incluso podríamos hablar de un urbanismo de rentas diferenciales o con altísima seguridad de éxito en la amortización hipotecaria; con una formidable irrupción de los fondos de inversión de toda índole y una real burbuja inmobiliario-turística, tanto en hoteles como en viviendas, que auguro explotará en el corto plazo.
Además, el darwinismo empresarial ha sido feroz. Han quedado pocos y aparentemente los mejores entre las empresas de la construcción y la promoción inmobiliaria, después de un período pre crisis de proliferación de constructoras y promotoras. Luego también podrían mencionarse por lo mismo, innovación en la edificación con mejores diseños e interés por los temas ambientales, ahora cambio climático. El tercer de los tres factores de contexto, tiene que ver con el entendimiento de que el urbanismo es una función pública, altamente regulada, que en el balance entre lo planificado en el papel y lo materializado, es la historia de un monumental fracaso; si reparamos entre los deseos y la contumacia empírica, entre los límites de lo posible y los deseos, como aludimos, ideológicos o políticos de la planificación y gestión urbanística.
Nuestra posición es que no son deseables los movimientos de péndulos entre una visión neoliberal y de todo urbanizable versus el extremo contrario de la rigidez cuasi soviética en la no mutación de suelos o fijaciones casi demiúrgicas en el papel atemporal y «deber ser» del plan general. Las ciudades están hoy mejor ordenadas porque hay planificación urbanística, pero este planeamiento no es capaz de responder a los cambios de la globalización, la economía financiera y los ciclos económicos. El planeamiento urbanístico se adapta malamente a la liquidez –en el sentido Bauman– de nuestro siglo XXI, pero sigue siendo imprescindible para concebir modelos urbanos y territoriales más coherentes, y donde delimitar la propiedad privada para satisfacer las necesidades del común de la sociedad. Sobre todo cuando los urbanistas y el urbanismo está mal pagado, y particularmente bajo sospecha permanente. Es absolutamente necesario y depende de la voluntad política en general y de la alta regulación de este sector en particular, que los funcionarios privados y los promotores y contratistas se entiendan en un ámbito de normalidad, defendiendo y acotando de forma positiva sus respectivos y legítimos campos de responsabilidad.
Reuniremos en nuestra particular visión de las cosas pero muy influidos por la elaboración del PGOU de Sevilla, por cierto al que nadie se atreve o quiere reformar, que son cinco los problemas que afectan al urbanismo en la práctica para su mejor aplicación eficaz y eficiente. Queremos decir que cuando se logra aprobar un plan, o las decisiones judiciales o los cambios políticos, o las estrategias en otro sector de alta regulación, como el bancario, o los ciclos económicos, parece que inmediatamente es necesario cambiarlo. A saber:
1.- El urbanismo como técnica, y política transversal y omnicomprensiva del territorio que es capaz de planificar, regular y ordenar todo el suelo, es en la práctica un invento fracasado. Escribimos hace ya más de veinte años un artículo que se tituló más o menos: «Las decisiones en la ordenación del territorio y la tozudez del mercado», que tuvo su público, y que está plenamente vigente en este sentido, el del sentido común. El urbanismo es hoy una maraña administrativa, donde la colaboración interadministrativa –incluso dentro del mismo departamento sectorial, caso paradigmático es Medio Ambiente- es absolutamente insuficiente y casi torticera. El plan urbanístico se ha convertido en la suma de informes y posiciones sectoriales. Lo sectorial prevalece sobre lo general administrativa y técnicamente; y la política de infraestructuras es dominante sobre las concepciones urbanísticas. Ello produce un efecto de eternización en la redacción de los planes y notable arbitrariedad jurídica en los resultados reales.
2.- La colaboración y la negociación entre la función pública del urbanismo y la iniciativa privada se ha degradado con la propensión al urbanismo bajo sospecha, la demonización del sector de la promoción inmobiliaria y de la construcción, tildados intrínsecamente como de especulativos (¿?) y, por supuesto, la debilidad de la gestión financiera municipal y los incontables casos contados de real o aparente corrupción. Es necesario encontrar energía positiva en el encuentro entre administradores y administrados, que no es lo que se denomina «urbanismo a la carta» sino saber aprovechar desde la política autonómica y municipal, el riesgo y la iniciativa empresarial. Sobre todo en tiempos de recortes y austeridad fiscal. Un instrumento eficaz es el convenio urbanístico transparente con las mismas reglas y parámetros para todos los propietarios de suelo. Los convenios y la colaboración entre lo público y lo privado –no sólo la imposición de la función pública por sí misma- deben sustentarse en bases de diálogo sobre objetivos claros y transparentes. El municipio está obligado a conocer y a tratar con los actores privados que pretenden materializar hechos urbanísticos. Más aún, debe identificar los intereses reales y la disposición o aversión al riesgo de los agentes empresariales en el urbanismo local y marcar los consensos y disensos convenientemente. El municipio tiene que contraer acuerdos operativos con sus instrumentos de gestión disponibles, sobre todo con los propietarios de suelos y edificios y con los promotores que fehacientemente puedan probar su vinculación con un suelo urbano o urbanizable.
3.- Has prosperado un aumento de la incertidumbre en la adaptación y modificación de los planes urbanísticos. Son instrumentos pesados y rígidos procedimentalmente hablando; amén de extremadamente garantistas. Existe una corriente de opinión (muy valenciana) que por todo lo expuesto, trata de articular una nueva forma jurídica de aplicar el urbanismo donde sean las leyes autonómicas las que dictaminen los procesos de planificación y regulación del suelo, y sean las autoridades municipales, las que prácticamente ejecuten y dispongan. Con el pretexto de un urbanismo de fomento a la inversión privada, pero puenteando al plan general urbanístico. Suena peligroso y discrecional y arbitrario, pero algo hay que hacer para que los planes tengan credibilidad y se vayan ajustando eficientemente a los ciclos económicos y políticos. Más aún o son planes, como decimos, basados en el fomento a la inversión y en la búsqueda de oportunidades del inevitable cambio climático, o serán instrumentos mortinatos. Desde luego si lo sectorial se ha impuesto a lo urbanístico; la suma de proyectos y la opción por planteamientos morfológicos se ha impuesto a la búsqueda de un modelo de ciudad. Los planes deben contener mayor visión estratégica y menor rigidez en las determinaciones.
4.- Es fundamental un cambio del modelo de gestión y aplicación del urbanismo; propiciando un afianzamiento de un ambiente de seguridad jurídica en las decisiones urbanísticas. Sufrimos una suerte de diarrea legislativa (proliferación de normas sucesivas que modifican las anteriores), donde el palimpsesto de las distintas capas normativas suelen ser como poco contradictorias y de una burocratización enervante. La conflictividad judicial en el urbanismo es casi de lotería, sin cuerpos ciertos de doctrina y componiendo un panorama de constante nulidad de hechos administrativos consolidados por el tiempo. El recurso sobre las cuestiones procedimentales y formales y no sobre los hechos de fondo determinados por un plan, son constantes para tumbar planes aprobados con un esfuerzo ímprobo pero con defectos de corte burocrático. Es llamativo, además, la radicalización por lo penal en los conflictos ambientales o de patrimonio histórico, alanceados dichos conflictos en numerosas ocasiones por salvadores del común. Procedimientos judiciales que revocan, como aludimos, actos administrativos prácticamente consolidados, y que se dictan con varios años de diferencia, respecto a planes aprobados y recurridos. Este panorama es de sumo interés para despachos de abogados no demasiado imaginativos, pero no para políticos, empresarios y ciudadanos. Urge la unidad de doctrina jurisdiccional, para no fracturar hechos consolidados con los graves efectos sociales y económicos que ello origina en las expectativas y en la seguridad jurídica. Como urge y resulta imprescindible una reforma de la administración en general y urbanística en particular que origine expectativas de inversión y negocio, en vez de cortocircuitarlos, una administración de los recursos urbanísticos estratégica y desburocratizada, que sepa aprovechar las ya no nuevas tecnología de la información. La gestión pública del urbanismo tiene que premiar la innovación, la lucha contra el cambio climático y el mejoramiento del diseño.
5.- Debe revisarse el papel de la contratación pública, de los patrimonios públicos de suelo y del sector público en el urbanismo. Si el plan urbanístico debe estar ligado a la inestabilidad, a la variación de los ciclos económicos y políticos, a la creación de expectativas ciertas ante la incertidumbre de los programas de inversión públicos, debe abandonarse la «alayitis» aguda de considerar la subasta como única dimensión de la contratación pública. Volver al sistema de concurso se torna como muy deseable, como lo es vigorizar la estrategia de gestión de patrimonio municipal de suelo para obtener recursos de urbanización, financiación pública y vivienda protegida. La administración urbanística está paralizada por el miedo en la función pública de cruzar líneas rojas en las interpretaciones judiciales que verdaderamente destrozan civilmente vidas humanas o demuelen bibliotecas universitarias de premios nobel de la arquitectura.
En fin y a modo conclusivo, es necesario recalcar lo obvio y lo que es contumaz empíricamente hablando, que las decisiones en el urbanismo están más condicionadas ahora por la economía financiera y las decisiones judiciales que por la propia planificación urbanística, más sectorial que transversal. Que es perentorio redactar y gestionar una planificación más estratégica que rígida en nuestro urbanismo y adaptado a los cambios y las incertidumbres. Una visión de la administración positiva, de energía positiva y de colaboración y negociación con la iniciativa privada. Abandonar el cerrojazo defensivo y adoptar estrategias ofensivas y goleadoras en el urbanismo. Para ello es conveniente una gestión autonómica y municipal también más estratégica y de conocimiento de las expectativas privadas. Ello será inviable sin unidad de doctrina jurisdiccional. Pero sin abandonar la planificación territorial y urbanística, y condenar el territorio a un neoliberalismo que ya ha demostrado sus magros resultados en la materia, como hoy la práctica del urbanismo está condenada a planes y su gestión generalmente inservible a las necesidades del bien común.