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Enrique Baleriola trabaja en la Junta de Andalucía desde 1985 y está adscrito a la Consejería de Presidencia. / EL CORREO
«Evaluar por fin la eficiencia de las políticas es crucial para el cambio de modelo productivo»
Enrique Baleriola Salvo. Economista, Funcionario, Evaluador de Políticas Públicas. Participa muy activamente desde hace 12 años en intentar conseguir que la Junta de Andalucía sistematice una de las asignaturas pendientes en las Administraciones Públicas españolas, y en la que más hincapié pone la Comisión Europea también para la recuperación después de la pandemia: evaluar la eficiencia de los planes, inversiones y gastos antes de que se decidan y ejecuten, para mejorar su rentabilidad social.
Es uno de los funcionarios que, gobierne quien gobierne, más alienta en el seno de la Junta de Andalucía la incardinación de un principio básico de la gobernanza moderna: la evaluación de la eficiencia en las políticas públicas. A falta de una ley específica sobre esa materia (ya existe el anteproyecto de Ley de Evaluación de Políticas Públicas, presentado en febrero de este año por la Consejería de Regeneración, y aún pendiente de su debate y aprobación en el Parlamento autonómico), Enrique Baleriola Salvo forma parte del grupo que en la práctica está ayudando a diversas consejerías a implementar esos criterios y métodos. Entró de interino en 1985 y sacó su plaza por oposición en 1992, está ahora adscrito al Instituto Andaluz de Administración Pública, que depende de la Consejería de Presidencia. Además, es el artífice del blog Sevilla Capital Económica de Andalucía, que compila y facilita mucha información de interés tanto para analistas como para el conjunto de la ciudadanía.
¿Cuáles son sus coordenadas personales?
Nací en Sevilla hace 59 años. Mi padre, perito industrial, siempre trabajó en el sector metal-mecánico, y mi madre como ama de casa, con cinco hijos. Vivíamos en la confluencia de la Avenida Reina Mercedes con Heliópolis, estudié en el Colegio Claret y me fui al Instituto Fernando de Herrera para los últimos años de BUP y COU. Estudié Económicas y Empresariales. Siempre he trabajado en la función pública. Resido en el barrio de Los Bermejales, estoy casado y tengo tres hijas, mi esposa trabaja en una empresa de distribución de maquinaria industrial.
¿Cuándo comenzó a trabajar en la Administración autonómica?
En noviembre de 1985, entré de interino. La oposición la saqué en 1992. Empecé en la Consejería de la Presidencia a las órdenes de Alfredo Pérez Cano. Era un ingeniero que tenía una gran capacidad de organización, y vertebró mucho la Junta de Andalucía. Fue un periodo muy ilusionante por acercar la Administración a la vida cotidiana de los ciudadanos, y que dejara de depender de las relaciones en Madrid.
¿En qué se especializó?
Soy funcionario del Cuerpo Superior Facultativo de Tecnologías de Información en las Comunicaciones (TIC). Estuve ligado a estas tecnologías durante mucho tiempo. Y a partir de los años 2008 y 2009 apliqué más mi formación como economista para analizar la relación coste-beneficio de las TIC. Porque se suele aceptar como natural que hay que gastar mucho dinero en las TIC, en la cuantía que sea. Tanto en equipamiento físico como en personal. Y empecé a cuestionar si siempre resiste un análisis coste-beneficio. Todo ello latía en mí, y en el contexto de los problemas económicos de la crisis financiera y del 'ladrillo', en la que muchas protestas ponían en cuestión a todas las instituciones y se debatía si sobraba o no mucha Administración, si había que reducir o no al mínimo su intervención.
Se debate mucho de eso en los corrillos, pero no en los parlamentos.
La sociedad tiene asumido que la actuación de los gobiernos está legitimada democráticamente a través de los procesos electorales. Pero empieza a aparecer otro criterio: la legitimación por rendimiento. “Usted actúa legítimamente, pero me tiene que demostrar ahora la eficiencia de la actuación”. Recordemos las ingentes cantidades de dinero que se dedicaron a construir infraestructuras que no estaban justificadas, como algunos aeropuertos sin uso.
Un ejemplo de evaluación de la eficiencia que fuera referencia para usted.
Me influyó descubrir el estudio de las cargas administrativas que asumió a comienzos de siglo el gobierno holandés para intentar cifrar cuál es el coste que supone para la sociedad la actuación de la Administración. Era la aplicación de un modelo econométrico establecido por el economista Henk Kox, que después ha sido aceptado en muchos países de todo el mundo. Me pareció muy novedoso, porque entraban en juego métricas, determinar el impacto, en el bolsillo del contribuyente o en el de la empresa, de las exigencias de información de la Administración. No me refiero a las exigencias de cumplimiento de la norma, sino al coste del papeleo, de la tramitación burocrática, que puede llegar a ser una carga irritante. Este ejemplo sirve para dejar de discutir retóricamente sobre si los gobiernos incentivan o desincentivan la actividad, y analizar en concreto si su actuación es más o menos eficiente en función de la carga administrativa que le exige a los administrados.
¿Qué se aplica en España para analizar las cargas administrativas?
Muy poco. En la Administración General del Estado se estableció incluir la 'Memoria de análisis de impacto normativo' en cada nueva norma jurídica para evaluar las cargas administrativas que origina. Pero ese estudio es muy liviano. Cada organismo público lo considera solo un trámite más a la hora de hacer la norma. El concepto no está todavía asumido por la Administración. Cree que la carga administrativa es la carga de trabajo que tiene que asumir para gestionar. Cuando es al revés, es analizar la carga hacia afuera, es el coste que provoco en los demás. Y en esas estamos. Todavía está muy por desarrollar esa cuestión. También en Andalucía.
¿Cuándo será realidad en España que las administraciones nacional, regional, provincial y local dejen de funcionar como compartimentos estancos y dispongan de interoperabilidad de datos?
Difícil de pronosticar. Es uno de los problemas que causa más carga irritante. La Administración pide papeles que ella misma tiene. Emana de sus diversos orígenes históricos y de una estructura de gestión por funciones y no de gestión por procesos. De ahí que no compartan información. Si aplicaran el modelo de costes estándar que he citado antes, originario de Holanda, podrían marcarse objetivos para reducir el coste que tiene para un ciudadano ese modelo de burocracia.
¿Son muchos los funcionarios que quieren ser motores de ese tipo de cambios en Andalucía?
Bastantes más de lo que la gente cree. En 2016 se comienza a impulsar en el Gobierno andaluz cómo formalizar la competencia de la evaluación de políticas públicas cuando se diseñan y antes de aprobarse, y no solamente limitarse a fiscalizar el gasto una vez ejecutado. Y desde el Instituto Andaluz de Administraciones Públicas su director, José María Sánchez Bursón, y con la coordinación de Mar Herrera Menchén, deciden enviar una comunicación a todos los profesionales de la Junta de Andalucía para preguntarles si querían participar para aportar sus experiencias y criterios. Respondieron más de 400. Me pareció sensacional, porque eso siempre comporta dedicar momentos de tu tiempo libre a colaborar voluntariamente. Y de ahí se conformó un grupo de 40, en el que estoy, incluye a funcionarios de todas las consejerías, de todas las provincias, y dedicados a cometidos muy diferentes. Y mantenemos la relación con todos los demás.
¿Qué primeras decisiones guiaron esa dinámica?
Se entendió que no bastaba con que la cultura de la evaluación viniera representada por una norma, eso no garantizaba que la evaluación prendiera dentro del actuar de la Administración. Y por lo tanto, había que empezar a crear una cultura evaluadora en el seno de la Junta de Andalucía. Hablé con mis superiores para implicarme más en este asunto. Por un lado, con el grupo de los 40, se realizó un estudio de diagnóstico de cómo eran los procesos de diseño de los planes en la Junta de Andalucía. Hacemos un inventario de planes, había más de 150. Muchos no se llevan a cabo. Otros muchos sí, pero sin evaluaciones anteriores o posteriores, sin tener referencias sobre si se implantó o se quedó a medias, si fue efectiva o no. Solo existían en los vinculados a la aplicación de fondos europeos, porque era exigencia de la Comisión Europea, o de lo contrario no se transfería más dinero. Y por otro lado, con ese diagnóstico acerca de cómo se hacía planificación estratégica en la Junta, desde las consejerías empiezan a llamarnos para que los ayudemos a diseñar nuevas políticas con esos criterios. Y cada vez nos llaman más. Es un movimiento de abajo arriba, ilusionante, espero que continúe.
¿Para qué planes están colaborando?
El primero, en el que yo no intervine, fue la Estrategia de Impulso de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones. Pionero en incluir un diseño sistemático de evaluación de políticas 'ex ante' a una política pública en la Junta de Andalucía. Otros para los que nos han llamado son el Plan Estratégico de Competitividad promovido por la Consejería de Agricultura, y el Plan de Igualdad de Mujeres y Hombres en el Sector Agroalimentario y Pesquero.
¿Cómo examinan si están bien planteados?
Una cuestión muy delicada e importante. Lo primero es analizar la documentación que sustenta ese proyecto, para deducir la lógica de la intervención. Y después entrevistas con los responsables y con los diseñadores de esas políticas. Podría resumirse en: “Díganos, habida cuenta el diagnóstico del problema y los objetivos que se ha planteado, cómo pensaba usted que con su actuar iba a cambiar esa realidad para tener el resultado previsto”. Pero, además, hay que hablar con los beneficiarios de esa política e involucrarlos en participar para tenerlos en cuenta en el diseño de ese plan. Hay que facilitarles previamente el diagnóstico y los primeros borradores, para que manifiesten su parecen y hagan aportaciones. Y después les hacemos llegar un cuestionario con preguntas muy concretas sobre el diseño de esa política.
Ahora coincide la fortísima reducción de ingresos en las arcas públicas y el cúmulo de presiones a las autoridades desde sectores sociales muy agobiados para que se les ayude económicamente. En esta situación de emergencia, pero en la que la Unión Europea aboga por grandes inversiones para grandes transformaciones, ¿en nuestra tierra los criterios de evaluación de políticas públicas se van a implementar o se van a volver a posponer?
Recordemos lo que dijimos en la crisis de 2008: “Hay que cambiar el modelo productivo”. En España nos hemos dedicado de 2008 a 2020 a verbalizar que había que cambiar el modelo productivo. Ahora nos hemos encontrado con esta nueva crisis, y volvemos a decir: “Tenemos que cambiar el modelo productivo”. Si los agentes políticos no son capaces de optar por decisiones fundadas en la evidencia, seguiremos en las mismas, gastando alegremente, sin tener conciencia de cuál es el impacto que ejercemos. Y atendemos a intereses coyunturales de quien más chilla y más se manifiesta, o que más presiones hace... El ciclo político de una democracia representativa está reñido con el ciclo de la gestión, y en muchas ocasiones se atienden a intereses que son coyunturales, como demandar que el tren de alta velocidad tenga parada en cada pueblo.
¿Qué propone?
Propugnamos que toda política que se vaya a poner en marcha sea analizada 'ex ante', y se determine, antes de ponerla en práctica, si obtiene los impactos que se pretende, siempre respetando que quien marca las prioridades es el Gobierno de turno y no el profesional de la Administración. Nosotros les mostramos las alternativas y los problemas, pero las prioridades de actuación siempre las tendrá el poder político. Ojalá podamos fundamentar esas actuaciones con evidencias de datos. Como dice el psicólogo cognitivo Steven Pinker, el modo correcto de actuar en el siglo XXI es con el dato. Ese es el camino de la razón, el humanismo, la ciencia y el progreso.
¿Qué va a mejorar en la interacción administradores-ciudadanos gracias a aplicar soluciones a lo vivido durante el confinamiento de la pasada primavera, cuando también se cerraron muchos edificios oficiales y los funcionarios tenían que teletrabajar? La Administración ya no tiene excusa para decir que no puede atender a la población, a la que se le exige que tribute online o que tramite online.
Estamos realizando en el Instituto Andaluz de Administración Pública un estudio sobre las lecciones aprendidas cuando el teletrabajo no era una opción sino que fue una obligación sobrevenida, también para quienes no tenían en su domicilio una habitación donde trabajar tranquilamente, con una mesa y silla adecuadas, sin compartir espacio en el salón con sus hijos haciendo los deberes o jugando, por ejemplo. Lanzamos un cuestionario a todos los ámbitos de la Administración andaluza y hemos tenido cerca de 12.000 respuestas de funcionarios y empleados públicos, se están analizando para elaborar las conclusiones.
Al menos comente su perspectiva personal.
Si se decide que el teletrabajo sea un modo de proceder en la función pública, habrá que organizar simulacros para testar su eficiencia, su rendimiento, su ciberseguridad. Si se analiza solo lo sucedido en marzo, abril y mayo, creo que en general se ha trabajado bien, y que era inevitable activar planes de choque ante la contingencia, que han ralentizado otros asuntos y tramitaciones, y que han impedido el cumplimiento de plazos.
¿Qué le impulsó a crear el blog SVQ Capital Económica?
Porque la realidad económica de Andalucía o de Sevilla son muy desconocidas, y, por lo tanto, no son correctamente interpretadas. También veía que había muchísima información y muchos blogs sobre cofradías, y cientos de cuentas en Twitter sobre lo mismo, pero de economía no había ni uno. Cuando la economía es una información tan primordial en la vida ciudadana. Empecé en 2012, a escribir en plan descriptivo, recopilando datos y mostrando cuál era el perfil de la economía sevillana. Mi pasión y mi reverencia por los datos, por la fundamentación, por la obtención de la evidencia para hablar de estas cosas, también se revela en el tema de la evaluación de políticas públicas. No es posible fundar ninguna actuación pública si no está apoyada en la evidencia.
Se me ocurrió escribir sobre esta cuestión, con afán puramente divulgativo.
¿Cuál fue la reacción?
Ratificarme en la conveniencia de mi iniciativa. Hay muy poco conocimiento, por ejemplo, sobre el impacto económico del Puerto o del Parque Tecnológico Cartuja en la vida de la ciudad. Todavía hay mucha gente dentro y fuera de Sevilla que cree que en Cartuja lo que más hay son jaramagos. Lamentable.
¿Por qué en ciudades como Sevilla se hacen tantos planes y apenas se materializan?
Porque las Administraciones Públicas se especializan en hacer muchos planes y en contentarse con eso.
¿Qué opina de esas afirmaciones que se hacen sobre el 'impacto económico' en millones de euros que genera un evento?
Con mucha liberalidad se hacen esas manifestaciones. Hágase un ejercicio de transparencia sobre la metodología con la que se lleva a cabo ese estudio. Eso sería un riguroso ejercicio de evaluación de impacto. Yo también me hago esa pregunta muchas veces, ¿de dónde salen esas cifras?.
A la inversa, no se computa el beneficioso impacto que la internacionalización del Aeropuerto aporta a la competitividad de todos los sectores económicos, y solo se le asocia al turístico.
La conectividad aérea es una palanca importantísima para el desarrollo de las economías urbanas, de todos los sectores. La labor que ha venido realizando Jesús Caballero como director del Aeropuerto en este sentido es muy buena, y ha sido premiado internacionalmente. En los procesos económicos de hoy en día, la conectividad aérea es extraordinariamente importante. Se trata de hacer llegar al área económica conocimientos, oportunidades de negocio. Y esos enlaces aéreos se han conseguido sin subvenciones.
¿Qué otros desconocimientos le gustaría ver esfumarse?
Que se conociera la gran fuerza de las empresas de ingeniería, y de las empresas del sector tecnológico-informático, en ambos casos Sevilla es el mayor polo andaluz, con mucha investigación propia aplicada. Lo mismo cabe decir del sector industrial: su mayor dimensión está en el área metropolitana de Sevilla, por encima de los polos que hay alrededor de las refinerías en Huelva y Bahía de Algeciras.
¿Ese velo de desconocimiento tiene su origen en el proceso de reinvención de la identidad sevillana y andaluza desde mediados del siglo XIX, cultivada hacia el tipismo y despojada de componentes industriales, productivos, científicos, como si fueran factores exógenos?
Comparto la apreciación. Parecería que no son típicos de la sevillanía. No puedo más que rebelarme ante semejante situación. Esos factores y esas cuestiones no son ajenas al desempeño de los sevillanos.