Mecánicos de la Constitución

La Constitución Española alcanza hoy 39 años y se celebra con un día festivo, con actos de democráticas puertas abiertas en el Congreso y Senado. El modelo de convivencia está más cuestionado que nunca desde que la crisis territorial en Cataluña estallara en esa declaración de independencia imposible en la práctica y en la aplicación del artículo 155 de esa propia Constitución, que ha resultado una anomalía al derribar un gobierno autonómico en el Estado de las Autonomías que el texto de 1978 consagra.

A raíz de esto se ha abierto la primera revisión profunda del texto, que comenzará a debatirse dentro de cinco meses. Ni será la primera reforma de la Constitución –la primera se hizo en 1992, para permitir el voto en las elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión Europea; la segunda en 2011, la contestada reforma del artículo 135 para garantizar la estabilidad presupuestaria– ni de momento reunirá a todas las fuerzas: de momento Podemos, el PNV y los partidos catalanes independentistas han declinado participar en la comisión de reforma del Estado de las Autonomías.

Llegados a este punto, dos declaraciones del sábado pueden ejemplificar hasta qué punto ahora el texto de 1978 pretende unir, pero no lo hace del todo y suscita incluso divisiones enconadas: por un lado la presidenta del Congreso, Ana Pastor, destacó «los 39 años de paz, concordia y progreso» traídos por la Constitución aprobada en 1978 y ha añadido que desea que el futuro de España se construya también «entre todos» con este mismo acuerdo. Lo dijo al inicio de fin de semana de Puertas Abiertas.

Ese mismo día, Podemos Galicia hacía pública su apuesta «por una reforma de la Constitución en la que se modifique el modelo territorial, con el objetivo de crear un modelo federal plurinacional asimétrico» porque el actual marco constitucional resultó «rígido» y ha dejado las competencias autonómicas y locales «en un segundo plano». Además, criticaron como la parte más dura del «corsé» de 1978 la modificación del artículo 135, «que limitó la capacidad de actuación de todas las administraciones públicas, priorizando el pago de la deuda a la garantía de derechos».

Estas posiciones enfrentadas son más políticas que jurídicas, pero quienes entienden el por qué de cada coma en la Constitución, los juristas especializados, también destacan qué se ha quedado oxidado del texto que permitió la añorada España de los 80 y 90, que parecía que se podía si no comer el mundo, figurar de igual a igual entre los países más desarrollados.

Joaquín Urías
Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla y exletrado del Tribunal Constitucional

Una reforma imprescindible y no sólo territorial

La Constitución tiene un valor que excede a lo meramente jurídico. Es la norma configuradora del Estado y la que refleja la unidad del pueblo. Vale lo que valga su capacidad de cohesionar. Y en estos momentos la Constitución de 1978 ha dejado de ser un factor de cohesión para convertirse en motivo de desunión. En gran medida se debe a que cuando se elaboró no se cerró el sistema de distribución territorial del poder. El artículo 2 anuncia un sistema federal, de autonomía política, que no es compatible con la distribución de competencias. La autonomía que anuncia la Constitución exige que en las materias de su competencia las comunidades puedan aprobar su propio sistema normativo, paralelo, pero no subordinado, al del Estado. La reforma federal debe establecer que por defecto todas las competencias son autonómicas; debe acabar con el concepto extendido de bases y otros títulos trasversales que laminan el sentido mismo del Estado autonómico. Si no lo hace, no habrá manera de asegurar cohesión territorial. Sin embargo, la reforma debe recuperar el entusiasmo por la Constitución en un momento muy diferente del fin de la dictadura. Un nuevo consenso sólo será posible si la reforma encarna las aspiraciones de progreso extendidas por toda la sociedad y puede presentarse como un cambio efectivo de sistema. Para ello es imprescindible asegurar los derechos sociales, acabar con anacronismos vinculados a la corona, cambiar el Senado... Un verdadero lavado de cara, antes que un parche de urgencia. Si no, no merece la pena.

Javier Pérez Royo
Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla

Hay que repensar enteros el Estado de las Autonomías y el Senado

Lo primero: repensar entera la estructura del Estado de las autonomías; aparte del Senado, un disparate anticonstitucional que habría que cambiar por completo y hacerlo territorial. En mi opinión la Constitución debería definir la estructura del Estado y no dejarla al desarrollo de los estatutos de autonomía. También habría que definir su financiación. Además habría que reformar el Congreso de los Diputados. No solo su composición y ampliar el número de escaños, sino que la circunscripción electoral no fuera la provincia. La actual fórmula y la ley D’Hondt desvirtúan el voto.

Para continuar también hay que reformar el Título I (derechos fundamentales). Abogo por una relectura social, sin la distinción tajante entre los derechos fundamentales y los principios rectores de política económica y social. También suprimiría la mención a la Iglesia Católica y revisaría en este sentido el artículo 27 (derecho a la educación). El artículo 93, el único que menciona el derecho europeo, habría que actualizarlo como en otros países; y por supuesto hay que acabar con la primacía del varón en la sucesión a la corona y también de forma definitiva (y no solo de facto) con la pena de muerte. Asimismo incluiría la autonomía de la RTVE en la Constitución. Con un Senado territorial dejaría como está el artículo 155. Lo que no sé es cómo se traduce constitucionalmente un Estado plurinacional. Soy partidario de un Estado federal, con un sujeto de poder constituyente y luego que cada territorio decida si es nación o no: no hay criterio científico para eso.

Ana María Carmona
Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla

Las naciones son admisibles mientras no sean soberanas

Tras casi 40 años es lógico que el edificio constitucional se resienta. Entre los preceptos más afectados merecen atención los relativos a la organización territorial. El informe Ideas para la reforma constitucional que hemos elaborado un grupo de catedráticos, aboga por modificar las siguientes cuestiones: es necesario reformular el reparto de competencias entre el Estado y las autonomías, estableciendo un listado constitucional de las que corresponden a aquél. Todas las no nombradas serán de titularidad autonómica. Los criterios nucleares de la financiación autonómica han de regularse expresamente en sede constitucional, superando la actual indefinición. También transformar los estatutos de autonomía, que pasarían a ser aprobados por las comunidades autónomas y solo serían competentes para regular cuestiones internas que conciernen exclusivamente a cada ente territorial. Para reforzar la integración de las comunidades autónomas en el Estado se han de introducir mecanismos de colaboración. En este sentido, el Senado debe convertirse en una verdadera cámara de representación territorial. La concepción del Estado: plurinacional o de las autonomías es una disyuntiva nominal. El criterio ha de ser el reconocimiento y la garantía constitucional del autogobierno. La soberanía nacional se predica del pueblo español, pero el concepto de nación cultural no resulta incompatible. Que una comunidad se defina como nación atendiendo a su singularidad resultaría constitucionalmente admisible siempre que no se atribuya el estatus de soberana.

José María Morales
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla

El agotamiento del Estado se produjo hace ya una década

El Estado de las Autonomías manifestó hace una década síntomas de agotamiento y de necesitar una actualización. Gran parte de sus elementos fundamentales continúan estando fuera de la Constitución y, al menos, presenta tres problemas funcionales graves: depende demasiado de la intervención del Tribunal Constitucional en la definición de las competencias propias de cada parte; es deficiente en instrumentos de colaboración interterritorial, lo que tiene su máxima expresión en un ineficiente Senado; y el sistema de financiación, además de insuficiente, cada vez resulta más caótico.

La reforma supondrá la actualización del pacto territorial y la definición del modelo en el articulado de la propia Constitución, con la particularidad de que, a diferencia de lo que ocurrió entre 1978 y 1984, el futuro acuerdo debe convencer tanto al conjunto de los ciudadanos españoles como a las entidades territoriales que se han ido consolidando y se han convertido en pieza esencial del sistema de gobernanza. Si se produce esta doble aceptación el debate nominalista entre estado plurinacional o autonómico se reduce bastante, pues el modelo actual ya es heterogéneo, asentado en el reconocimiento nacionalidades diferentes con voz en proceso de reforma.

Aunque haya que ponerse de acuerdo sobre los términos y los elementos del modelo y haya que construir parámetros culturales adecuados, entiendo de esta forma que la reforma debe facilitar la transformación del Estado autonómico en uno federal.

Fernando Álvarez-Ossorio
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla

No estamos en 1978: ahora somos un pueblo y 17 autonomías

Es posible reformar la Constitución. Lo hemos hecho dos veces, por mandato europeo y, en la última ocasión (art.135) de forma vergonzante. Es recomendable reformarla siempre que sea necesario. Tan pernicioso resulta que se la pueda reformar a menudo y sin dificultad (no es nuestro caso) como que se impida su reforma por una minoría de bloqueo. La sociedad sabe (o debe saber) cuándo ha llegado el momento de abrir el melón. Antes de reformarla, sin embargo, conviene saber que, a pesar de su importancia, no está llamada a resolver todos nuestros problemas. La Constitución deja en manos de la sociedad la mayor parte de las decisiones políticas. A fin de cuentas, es un pacto de convivencia entre iguales que piensan políticamente distinto. Nadie debería proponer una reforma constitucional contra la otra parte de la sociedad. ¿Qué habría que reformar? Aquello en lo que una amplia mayoría pueda coincidir. De la Constitución de 1978 la parte que ha funcionado peor ha sido nuestro sistema autonómico. La reforma del Senado, la clarificación de competencias entre Estado y autonomías, la financiación autonómica y el desarrollo de la cooperación entre Estado, autonomías y estas entre sí me parece que tienen consenso. Cerrar el Título VIII es difícil y exigirá mucho diálogo. No estamos en 1978, somos un pueblo, el español, y 17 autonomías. La reforma que venga, si llega, será nuestro momento federal. Habrá que ganarlo frente al primero y en la mayoría de las 17, especialmente Cataluña y Andalucía. Creo que proponer más materia de reforma la condenaría al fracaso.

Gregorio Cámara
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, diputado del PSOE

La financiación de las autonomías debe garantizar la solidaridad

Uno de los objetivos de la reforma constitucional es racionalizar la estructura y el funcionamiento de nuestro modelo territorial conforme a su lógica federal, fortaleciendo a la vez la calidad del autogobierno de las comunidades, el respeto e integración de la diversidad y la unidad del Estado. Medidas más importantes: regulación del Senado como efectiva cámara territorial; reconocimiento pleno de las singularidades y sus efectos; incorporar los principios de lealtad y colaboración y regular los aspectos sustanciales de los mecanismos de colaboración y cooperación; clarificar el sistema de distribución de competencias; incorporar los elementos fundamentales del sistema de financiación que garantice, además de la suficiencia y la corresponsabilidad, la solidaridad interterritorial en términos de equidad y la convergencia; reforzar la garantía de la autonomía local y la suficiencia en su financiación; establecer una cláusula europea con reglas adecuadas para la articulación de España en la UE. La Constitución reconoce en su artículo 2, en el marco de la unidad de España, la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Esta mención implica reconocimiento de una pluralidad nacional siempre que sea entendida como existencia de identidades socioculturales e históricas, sin que ello afecte a la soberanía, residenciada en el pueblo español en su conjunto. Más allá de esta realidad, el debate sobre la plurinacionalidad, como sobre cualquier nominalismo, podría resultar divisorio y quizás impeditivo de cualquier acuerdo de reforma suficientemente compartido.