En el confuso panorama judicial de la instrucción penal de los ERE en Andalucía todo el peso de la investigación va dirigido contra las peculiaridades financieras y presupuestarias del tema, susceptibles de ser calificadas como delictivas, pero poca atención se presta a una cuestión central, como es la normativa laboral que acogió a aquellas subvenciones millonarias. Por ello sorprende muy mucho cuando los investigados responden a las preguntas del fiscal con la convicción absoluta de que hicieron lo correcto. El contraste entre tal actitud y el sentido de la instrucción se debe a mi juicio en la cultura laboral que impregna desde hace décadas tanto a los sindicatos, como a las empresas, como, en fin, a las Administraciones específicas, que expondré a continuación.
Desde el punto de vista laboral, las ayudas de que hablamos hay que remontarlas en toda España a los años setenta del pasado siglo, cuando la crisis mundial motivada por el alza de los precios petrolíferos pone en bancarrota a todo el sector industrial europeo, y en España sobre todo a las industrias naval, siderúrgica, textil y electrodoméstica que básicamente se concentraban en Cataluña y el País Vasco. El Decreto Ley 12/1973 inició una larga serie de Decretos que concedieron ayudas al desempleo y la jubilación en las empresas de dichos sectores, ayudas que venían otorgadas por el Ministerio de Trabajo mediante un procedimiento simplificado. Más tarde, ya con la democracia, el Decreto Ley 9/1981 y las Leyes 21/1982 y 27/1984, denominadas de Reconversión Industrial, continuaron otorgando cuantiosas subvenciones a dichos sectores, en esta ocasión merced a su asignación por órganos tripartitos en los que entraban las centrales sindicales y patronales. Aquella orgía de privilegios perdió su apoyo legal en 1986, aunque sin perjuicio de continuar subsistiendo las ayudas ya concedidas. De la permanencia de ellas nos habla la Orden del Ministerio de Trabajo de 19 de abril de 1995, la cual continúa el apoyo a las empresas que lo estuvieran percibiendo por las normas de reconversión, pero abre un cauce nuevo para las no integradas en ellos, consistente en otorgar provisiones «similares o análogas» a las reconversoras. Esta Orden se movía ya en un ambiente en que el Estado había dejado de ser el único otorgante de ayudas a las empresas en crisis, pues tanto las Comunidades Autónomas como las Diputaciones e incluso Ayuntamientos habían comenzado a intervenir, hasta el punto de que la Orden preveía la denegación de ayudas cuando otros organismos no estatales las tuvieran previstas.
Aquella Orden, firmada por el Ministro Griñán, perduró hasta el año 2013, y tuvo el mérito de extender a todo el país y a todas las empresas en crisis lo que en la práctica había quedado reservado a las regiones ricas del noroeste. En la inmensa cantidad de millones que el Estado y las Comunidades desembolsaron en tal período de cuarenta años, la cultura jurídica de las administraciones laborales se acostumbró al procedimiento directo de otorgamiento de ayudas, que tenían su propio y peculiar sistema de garantías, basadas sobre todo en los informes de la Inspección de Trabajo y en la documentación obrante en los propios ERE (expedientes de regulación de empleo) de las empresas.
Nótese que la asistencia financiera a las plantillas de empresas en crisis llevaba el nombre de «ayudas», y no de subvenciones. El Estado había comenzado a regular la estructura común de estas últimas en las Leyes de Presupuestos, a comenzar con el RDLeg 1091/1988, pero solo hasta la Ley 38/2003, General de Subvenciones, adquiere visibilidad un régimen unificado y permanente en donde la convocatoria pública en régimen de competencia abierta se erige en el pilar fundamental. En ningún momento, parece, las Administraciones laborales se consideraron afectadas, ya que ellas otorgaban ayudas ad hoc en donde el concurso público no parecía oportuno, pues era tanto como pretender que la atención de la red sanitaria pública se otorgara previa subasta entre posibles beneficiarios. Y sin embargo, el cisma de las ayudas quedaba abierto y amenazaba con soluciones drásticas, como ahora estamos viendo.
Una potente luz sobre la peculiaridad laboral la prestó el Tribunal de Justicia Europeo en una serie de sentencias que van desde la Albany de 1996 hasta la AG2R de 2011, pasando por la Brentiens, la Drijvende Bokken y la Van der Wound, a cuyo tenor lo establecido en los convenios colectivos laborales no quedaba sometido a la libre competencia mercantil; y aun cuando la doctrina del Tribunal se constreñía a los aspectos laborales, éstos venían contemplados de manera amplia, por lo que cabía entenderse legítimamente que las ayudas a los trabajadores en el «salvamento» de empresas (como lo llaman los italianos) quedaban al margen del régimen común de subvenciones públicas a las empresas.
Tal es el trasfondo laboral del contencioso que durante estos últimos años se dilucida en los tribunales penales de nuestra región. La cuestión de si la partida 31L y las modificaciones presupuestarias para que pagara el IFA (después IDEA) sin un concurso público chocaban o no con lo establecido en general por la Ley de subvenciones supone un flanco que debió haber sido visto por las asesorías jurídicas interna y externa con que contó la Consejería de Empleo, carentes de esa cultura –quizá pueda llamarse enfoque o sesgo– que impregnaba a la Administración laboral tras tantas décadas de procedimiento de urgencia. Pero tan difícil cuestión, y su deslinde de otros aspectos turbios como el de los intrusos, no me compete. Solo quería poner de manifiesto que ha habido dos sensibilidades desconectadas entre sí en el asunto de las ayudas laborales a las empresas en crisis que nunca se han articulado, ni probablemente se articularán.